Apuesta Coahuila por APP para mitigar el «moreirazo»

Niegan que inversiones endeuden más al Estado, pero el riesgo existe. El esquema sería positivo si se usara como excepción, pero crear un ente para administrar las Asociaciones Público Privadas anticipa que se volverán de uso común: Walss Aurioles. Analistas perciben alto potencial de corrupción

Será la secretaría de la deuda del sexenio

A partir de la experiencia de opacidad y corrupción registrada en México a través de Asociaciones Público Privadas (APP), el sobrecosto que representa acceder a recursos a través de este mecanismo para desarrollar infraestructura o prestar servicios, y por su posibilidad de convertirse en canal alterno de endeudamiento público, a decir de Marco Antonio Pérez Valtier —especialista en estudios de economía y finanzas públicas—, «era de esperarse que la propuesta del gobernador Miguel Ángel Riquelme, de crear una secretaría especializada en APP en Coahuila, enfrente recelos y rechazo».

El 16 de marzo, con 18 votos a favor —16 del PRI, uno del Partido Verde y uno de UDC—, la aplanadora oficialista pasó sin problema sobre sus opositores —Morena con 4 votos y el PAN con 3— y dio paso libre, sin cambio alguno, a la propuesta del gobernador para reformar tanto la Ley Orgánica de la Administración Pública como la de Asociaciones Público Privadas para el Estado de Coahuila, contexto bajo el cual se dio origen a la Secretaría de Inversión Pública Productiva (SIPP), con Gerardo Berlanga Gotés como titular. La finalidad es implementar en la entidad «modelos del mercado financiero que potencialicen las inversiones públicas, y permitan incrementar la oferta de infraestructura y servicios públicos, dentro de los que se encuentran las asociaciones público privadas», según dicta el decreto.

«Al asociarse con particulares para cualquier proyecto, lo que un ente público consigue es la posibilidad de operar a la sombra del secreto del que goza la iniciativa privada».

Marco Antonio Pérez Valtier, especialista

Pérez Valtier dijo a Espacio 4 que el rechazo es entendible si se asume a las APP —exclusivamente—, como un canal de endeudamiento alterno, sobre todo en una entidad como Coahuila, con tan profunda deuda adquirida de forma tan oscura, considera que la megadeuda limita la capacidad estatal de inversión pública en obras y servicios, y eso orilla a buscar alternativas de acceso a recursos que, aunque no sean etiquetables como deuda, no significa que no lo sean.

El especialista señala que, visto como última opción de financiamiento estatal, este instrumento no es malo per se, pero acepta que se le sataniza por los escándalos de corrupción con los que se le ha vinculado. Apunta que la creación de esa secretaría en Coahuila es un paso necesario si a través de ella se anticipa el tipo de proyectos a ejercer, si se aclara que la licitación será un paso obligatorio, si se explica cómo operarán los proyectos, el tipo de empresas con las que se harán las asociaciones y, sobre todo, qué nivel de transparencia habrá.

«A todos debe quedarnos claro que, al asociarse con particulares para cualquier proyecto, lo que un ente público consigue es la posibilidad de operar a la sombra del secreto del que goza la iniciativa privada: secreto fiscal, secreto corporativo, secretos tecnológicos, bancarios o fiduciarios, entre otros, y al amparo de estos no hay ley que obligue a revelar información financiera», precisó.

Cabe observar que el nuevo decreto coahuilense no modifica esa premisa, pues ratifica el hecho de que debe hacerse pública la información de programas y proyectos bajo APP, siempre y cuando «no sea considerada de carácter reservado».

Además, de acuerdo con la Ley de Transparencia y de Libertad de Información, sólo los organismos públicos y las autoridades son responsables de proporcionar la información pública a los ciudadanos, pero cuando el dinero público es manejado por una entidad privada, esta obligación desaparece y la opacidad hace su juego.

Opaco y caro

A escala internacional, una investigación comisionada por el Parlamento Europeo en 2014, mostró que las APP son la forma más cara disponible a los gobiernos para desarrollar infraestructura. Según la investigación de Maximilien Queyranne del Departamento de Finanzas Públicas del FMI, los riesgos fiscales de las APP son «potencialmente mayores», ya que pueden ser utilizadas para «sacar el gasto fuera del control presupuestario» y «mover la deuda fuera de balance y con ello crear contingencias y pasivos futuros».

Una revisión del Bretton Woods Project —proveedor de información para influir en políticas del Banco Mundial—, indica que el costo para un gobierno al usar APP en la inversión suele ser mayor que si solicitara un préstamo directo. Apunta que «esto se debe a que el endeudamiento del sector privado puede costar más, y a eso se suma que los contratistas siempre exigirán un beneficio significativo, al margen de los intereses públicos».

«Los ejemplos clásicos de APP se relacionan con obras viales, los cuales, a falta de información mientras se desarrollan, solo al comparar los tramos desarrollados y sus costos finales puede inferirse si hubo buen o mal manejo de recursos».

Irma Eréndira Sandoval, secretaria de la Función Pública

Para Irma Eréndira Sandoval —actual secretaria federal de la Función Pública—, «los ejemplos clásicos de APP se relacionan con obras viales, los cuales, a falta de información mientras se desarrollan, solo al comparar los tramos concluidos y sus costos finales puede inferirse si hubo buen o mal manejo de recursos».

En un análisis que Sandoval realizó en 2016, titulado Corrupción y desafíos organizacionales en un mundo de asociaciones público-privadas, muestra un listado de ocho vialidades. Con datos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en 2011, sobre proyectos en diferentes partes del país, observa que el más caro en ese periodo fue el que comprende el Libramiento Norponiente de Saltillo y la autopista a Monterrey, que con una extensión de 95.1 km costó 3 mil 391 millones de pesos, mientras la autopista Amozoc-Perote, que es 27 km más larga, costó mil millones de pesos menos.

Además, apunta Sandoval, los proyectos desarrollados al amparo de la LAPP no están obligados a sujetarse a los mismos controles de rendición de cuentas que existen sobre los proyectos presentados por el gobierno.

Sandoval explica que la LAPP permite crear contratos de largo plazo (hasta por 40 o 50 años) con compañías privadas nacionales o extranjeras que reemplazarán las tradicionales concesiones con jointventures, lo cual implica todavía menos obligaciones y compromisos que garanticen el interés público. «Por todas las ventajas de secrecía de que gozan las inversiones de la iniciativa privada, la ley incluso establece que los proyectos públicos bajo sus disposiciones no se sujetarán a la Ley de Adquisiciones y Arrendamientos del Sector Público, la Ley de Obras Públicas, ni otras leyes diseñadas para garantizar un nivel mínimo de transparencia y que prevenga los conflictos de interés».

En adición, mientras en el pasado el sector público era responsable de ubicar la necesidad y urgencia para desarrollar proyectos de inversión, en la actualidad el sector privado puede tomar la batuta. Tal como está reglamentado, comenta Sandoval, las empresas privadas tienen la facultad de presentar propuestas no solicitadas (PNS) para el desarrollo de proyectos de APP, y si las entidades gubernamentales lo consideran viable, presentar a concurso el desarrollo del proyecto. Al respecto, la ley coahuilense también considera y regula las propuestas de este tipo.

En obras, «talón de Aquiles»

En el marco de las APP, de acuerdo con el estudio México: Anatomía de la Corrupción (IMCO-CIDE, 2015), este fenómeno puede dividirse en 1) la corrupción que se da al interior o en connivencia entre entes privados y 2) la que se da al interactuar con el sector público. En el primer caso, las empresas privadas aprovechan su ventaja de no ser auditables por entes públicos para confabularse o subadjudicar proyectos directamente: en el segundo operan los «compadrazgos». En ambos casos el problema es que los costos de los proyectos se pueden inflar a conveniencia o, para abaratarlos y maximizar las ganancias, la calidad de los materiales usados es menor; en cualquier escenario el perjudicado es el ciudadano que, al final, pagará las cuentas, bien sea a través de impuestos o, por ejemplo, en autopistas con disparadas cuotas de peaje.

Por otro lado, según el estudio Las asociaciones público-privadas en México: corrupción estructural, subcontratación y endeudamiento, publicado por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (2018), las APP son el esquema privatizador que ha permeado el sector público en México, se ha valido de las reformas económicas implementadas desde los ochenta y noventa que se consolidan en la actualidad, sobre todo desde la Ley de Asociaciones Público-Privadas de 2012.

El documento señala que «las APP son los nuevos esquemas privatizadores en México, a través de los cuales las inversiones privadas logran participar en sectores económicos como el financiero, la construcción, telefonía y energético, entre otros, con la agravante de que a las relaciones público-privadas las caracteriza la corrupción».

Consideradas la panacea en diversas funciones públicas que corresponderían al Estado mexicano, las APP se han visto envueltas en corrupción estructural. Un caso conocido es el de Odebrecht, constructora brasileña que en 2013 ganó una licitación para obras en una refinería de Tula, Hidalgo, aliada con la compañía local Construcciones Industriales Tapia.

La problemática legal de Odebrecht es tema vigente aún, debido a que incurrió en sobornos a funcionarios del gobierno de Peña Nieto, principalmente a Emilio Lozoya, quien habría recibido 10 mdd para influenciar a los miembros del consejo de administración de Pemex para la contratación de esta empresa brasileña. Los sobornos habrían comenzado en marzo de 2012, cuando Peña Nieto estaba en campaña por la presidencia.

Otro caso emblemático es el de la constructora española Obrascón Huarte Lain (OHL) y el Circuito Bicentenario Mexiquense, donde varias grabaciones filtradas dan cuenta de que la empresa soborna a autoridades, magistrados y jueces.

Las conversaciones apuntan a aumentos de 30% en el peaje del viaducto, sobrecostos de cientos de millones de dólares y falsas imputaciones de gasto. Hubo sobrecostos de 4 mil a 9 mil millones de pesos en una de las fases de la obra a modo de cobro adelantado de tramos sin construir que se realizarían años después.

Al final, el estudio de la Universidad de Puebla apunta que, al amparo de la opacidad y fortalecida por la impunidad, la corrupción que absorbe a las APP se fortalece como uno de los más grandes problemas estructurales de México. «Sin una ciudadanía que activamente vigile y cuestione el actuar de sus autoridades y gobiernos es imposible pensar que este problema tenga solución», advierte. E4

Según datos de la consultora Deloitte, con presencia en 150 países, los sectores productivos más proclives a prácticas de corrupción son:

  • Industria de la construcción
  • Los que impactan al medio ambiente
  • Sector farmacéutico
  • Exploración de minas y yacimientos
  • Retail (minoristas)

Fuente: Deloitte (2018)

ProyectoLongitud (km)MDP
Libramiento de Matehuala14.2428.4
Amozoc-Perote122.52,357.0
Libramiento de Mexicali41.0793.1
Tepic-Villa Unión237.83,042.0
Morelia-Salamanca83.01,752.0
Libramiento Norte CDMX223.07,015.0
Libramiento de Tecpan4.3196.0
Mty-Saltillo y Libramiento Norponiente de Saltillo95.13,391.5
Total820.918,975
Fuente: SCT (2011); MDP: millones de pesos

Será la secretaría de la deuda del sexenio

En claro rechazo a la iniciativa de creación de la Secretaría de Inversión Pública Productiva en Coahuila, que servirá para administrar la implementación de Asociaciones Público Privadas (APP), al ocupar el estrado el 16 de marzo, el diputado Rodolfo Gerardo Walss Aurioles fue enfático:

«Hablaré en tres aspectos de esta iniciativa: la forma, el fondo y la persona. No podemos dejar de citar esa muy trillada, pero no menos cierta frase de Reyes Heroles: “la forma es fondo”.

»Alguien debería aconsejarle al señor gobernador (Riquelme) que lea a Reyes Heroles. Resulta que hace exactamente cuatro semanas, a las siete de la tarde me subo a mi vehículo y, como casualidad de la vida, estaba (en la radio) una entrevista del señor gobernador donde anunciaba la creación de la secretaría de Inversión Pública Productiva, cuando el Congreso todavía ni siquiera la dictaminaba.

«¿No les basta con que ya debemos más de 43 mil millones de pesos? ¿Quieren más deuda para Coahuila?»

Rodolfo Walss Aurioles, diputado (PAN)

»Peor aún, (también) anunció al nuevo secretario de una secretaría que, es más, hoy en día no existe, porque este Congreso “libre, soberano e independiente” no ha votado a favor.

»Decía Maquío, una frase muy dura y cruel, pero muy cierta: “Lo importante no es cambiar de amo, sino dejar de ser perro”.

»Será muy el señor gobernador, pero yo no permito que ningunee a este Congreso. No tiene ninguna facultad para pasarnos por encima. En sus manos está permitirlo o no. Por elemental dignidad, yo digo que no. No puede anunciar una secretaría que el Congreso no le ha autorizado, y mucho menos al secretario.

»Y lo más grave no es el insulto al Congreso, que ya de suyo es bastante grave, lo más grave es el insulto al pueblo de Coahuila, y eso me lleva a hablar del fondo de la iniciativa, y me dirijo directamente al señor gobernador con el debido respeto, en su calidad de quien suscribe esta iniciativa. La leo y no puedo concluir más que una de dos cosas: o usted, señor gobernador, o sus asesores, o son muy ignorantes o son muy mentirosos, y en cualquier caso, el pueblo de Coahuila no tiene por qué pagar por su ignorancia ni tragarse sus mentiras.

»En la iniciativa —y aquí la tengo si alguien quiere que le indique exactamente dónde—, tres veces niegan, como hizo Judas (sic), que se vaya a crear más deuda con este proyecto y, sin embargo, pretenden crear una secretaría cuyo único objetivo, y subrayo, “como único objetivo” tiene contratar más deuda.

»¿No les basta con que ya debemos más de 43 mil millones de pesos? ¿Quieren más deuda para Coahuila? Porque esta será conocida como «la secretaría de la deuda de Riquelme». La función que le asignan a esta nueva secretaría es administrar el llamado esquema de las APP (Asociaciones Público Privadas), así lo dice la reforma (a la ley), esa es la función que le van a dar a esta secretaría.

»Por ley, las APP son deuda. No importa que en su iniciativa, por ignorancia o por mentirosos, digan que no van a crear más deuda, las APP son deuda porque así lo dice la ley y punto. Les aconsejo, si alguien lo duda, que lean la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades y los Municipios, Artículo 2, Fracción 29; Artículo 22, segundo párrafo; Artículo 49, segundo párrafo, entre otros, claramente señalan que las APP son deuda; que, por cierto, yo no estoy en contra de las APP, me parece un esquema positivo, siempre y cuando se utilice como excepción, siempre y cuando se utilice ocasionalmente, pero si el gobernador quiere crear una secretaría de Estado únicamente para administrar las APP, es claro que no está pensando usarlas como excepción, es claro que piensa usarlas como regla general, y crear, de esa manera, más deuda para el estado de Coahuila.

»Ahora hablando de la persona a quien el señor gobernador propone (como secretario), que es Gerardo Berlanga. Ustedes me dicen por dónde quieren que empecemos (muestra un legajo), porque podemos pasarnos toda una sesión platicando de él. Pero aquí hay diputados de Torreón, que lo conocen muy bien, al igual que yo. Yo quiero que alguno de ustedes se suba a esta tribuna y me diga que Gerardo Berlanga es una persona honorable y recta. Súbase alguien a decirlo, por favor, los invito, sobre todo a mis compañeros de Torreón. ¿Alguien quiere discutir sobre Gerardo Berlanga? Tenemos aquí un expediente completo, de hace años, desde que trabajaba, por cierto, en la administración de Humberto Moreira, el gobernador que inició y heredó la deuda.

»De manera que, queda claro que, en la forma, el señor gobernador se pasó por alto a este Congreso; en el fondo, por ignorancia o por mentir, nos dice que no es deuda, cuando sí lo es y, sobre la persona, propone a alguien que definitivamente no tiene la calidad moral para ocupar el puesto (de secretario), y de hecho no la tiene para el puesto que actualmente ocupa». E4

Es ingeniero egresado de la Universidad Autónoma de Chapingo con especialización en el área de Economía. Ha ejercido el periodismo en Saltillo. Trabajó en El Diario de Coahuila; se desempeñó como editor, diseñador, fotógrafo, redactor de editoriales y artículos de economía, industria automotriz, cultura e historia de Saltillo en el periódico Vanguardia.