El Gobierno federal promueve una reforma que no debería prosperar

La iniciativa enviada por el Ejecutivo al Congreso para modificar los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución parece tener cada vez menos probabilidades de ser aprobada, al menos en los términos en los que fue enviada por López Obrador

La iniciativa de reforma del sector eléctrico se enmarca en la política energética del actual Gobierno, de fortalecer a Pemex y la CFE. El medio para lograrlo en el caso de CFE es convertirla en un monopolio, estableciendo un nuevo sistema de despacho de la energía y convirtiendo a la empresa en reguladora del sector, por medio de la iniciativa. De aprobarse, se expulsaría del mercado a las energías limpias y a empresas más eficientes que la CFE y la energía eléctrica sería energía más cara y contaminante. También habría repercusiones en el ámbito internacional y en la viabilidad financiera de la propia CFE. La iniciativa no incorpora nada que favorezca el interés público, el crecimiento del sector energético y de la economía, la eficiencia de la CFE, la seguridad energética, la transición energética, la protección al medio ambiente y la mitigación del cambio climático.

La iniciativa enviada por el Ejecutivo federal al Congreso para reformar los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos parece tener cada vez menos probabilidades de ser aprobada, al menos en sus términos. Ello se debe a que sus efectos serían evidentemente perjudiciales para el país y a que sus presuntos beneficios están sustentados en afirmaciones sin respaldo en la realidad, en motivos vagos o abiertas falsedades, lo que obedece de manera fundamental a que la iniciativa está orientada a expulsar del mercado a la iniciativa privada, más por motivos ideológicos, que por una racionalidad económica o social.

Esto se enmarca en la política energética que ha puesto en marcha el Gobierno actual, uno de cuyos pilares es el fortalecimiento de Pemex y CFE. El principal medio que ha aplicado para lograrlo es convertir a estas empresas en monopolios. En el caso de CFE, la iniciativa pretende ocultar esto diciendo que la participación de la CFE en la generación de energía eléctrica ascendería hasta 54%, que es la capacidad máxima que puede alcanzar actualmente, aunque opera por debajo de ésta; el restante 46% correspondería a productores privados. Pero la misma iniciativa establece que las centrales privadas sólo podrán vender su energía a la CFE y, lo que es lo mismo, sólo la CFE podrá vender energía eléctrica a los usuarios finales. Se trata evidentemente de un monopolio. A esto hay que añadir que la propia iniciativa establece que la CFE determina a qué central le compra, cuántos cc le compra y a qué precio. Para ello estipula un nuevo sistema de despacho de la energía; es decir, en qué orden las centrales inyectan su producción a la red de trasmisión. La iniciativa afirma que el sistema vigente de despacho de la energía eléctrica beneficia al sector privado, «por encima del interés público», pero este sistema en realidad beneficia a las centrales más eficientes, es decir, las de menores costos, independientemente de que sean públicas o privadas, lo que redunda en tarifas menores y es por consiguiente afín al interés público. Este criterio para determinar el orden del despacho incentiva la eficiencia en la medida que las centrales con los menores costos son las que más se benefician, porque son las que logran el mayor diferencial entre su costo de producción y el precio al que venden.

El sistema que establece la iniciativa, por el contrario, tiene un orden de prelación prácticamente inverso. Entran a la red, primero, las hidroeléctricas. Éstas tienen una capacidad que está prácticamente en el límite, porque construir más presas enfrenta mucha oposición social, acarrea severas afectaciones al medio ambiente y no tiene ya mucho margen para crecer. Además, su capacidad de generación está condicionada por el volumen de agua que tengan las presas. Estas centrales generan 10% del total, según el Plan de Desarrollo del Sector Energético 2019-2033. El Plan Integral de Modernización de Centrales Hidroeléctricas, con una inversión de mil millones de dólares, ampliará la capacidad de estas centrales en solo 4%, según lo anunciado por la CFE.

Les siguen en el despacho las centrales de la CFE, que se caracterizan por ser, en general, obsoletas, contaminantes y de altos costos. De acuerdo con el Inventario Nacional de Emisiones de Gases y Compuestos de Efecto Invernadero, 1990-2019, 23.3% de las emisiones totales de gases de efecto invernadero en el país se originan en la generación de electricidad, o sea, prácticamente en las plantas de la CFE, especialmente las termoeléctricas y las de combustión interna que usan combustibles.

La inversión privada está casi totalmente en las energías renovables, de cero emisiones. Respecto de los costos, la siguiente gráfica muestra la gran desventaja en que se encuentran las centrales de CFE respecto de otros suministradores, como los que participaron en las subastas de largo plazo, o las centrales de ciclo combinado de alta tecnología. Las plantas de menores costos tienden a ser las más recientes, porque el cambio tecnológico ha permitido abatir los costos, en especial en las centrales de fuentes renovables. Las centrales de la CFE, en cambio, tienen, en promedio, una edad que oscila entre los 35 y 40 años.

Aspiraciones monopólicas

Cabe preguntarse por qué la iniciativa da preferencia a los segmentos más ineficientes del subsector de la electricidad.

Aparentemente la respuesta está en el propósito de eliminar el mercado eléctrico, en el sentido de convertir a la CFE en un monopolio y un monopsonio, con facultades para regular el subsector (la iniciativa prevé la desaparición de la CRE y el traslado del Cenace a Sener). En un escenario como éste, evidentemente ningún inversionista privado querría participar. La monopolización es la respuesta de la iniciativa a lo que considera una tendencia a la concentración de la generación de electricidad en empresas privadas. De acuerdo con los datos de la propia iniciativa, la capacidad de generación se distribuye como sigue:

Para el gobierno esta concentración es indeseable. La razón podría estar en que, según la iniciativa, como consecuencia de la reforma de 2013-4, la CFE está obligada a otorgar «toda clase de subsidios» a sus supuestos competidores, además de que el sistema de despacho vigente es uno de los mecanismos por los que se establecen «grandes privilegios» a la generación privada. Es por estas circunstancias que Andrés Manuel López Obrador ha afirmado repetidamente que la intención de aquella reforma es desaparecer a la CFE (aunque no se sabe cómo, puesto que tiene el monopolio, en la norma vigente, de la trasmisión y la distribución) de donde se sigue que a quienes hay que eliminar es a los competidores.

Sin embargo, sería muy importante saber a qué subsidios y privilegios se refiere la iniciativa, porque corregirlos puede ameritar sólo cambios en las regulaciones (en lugar de modificaciones innecesarias a la constitución) y contar con organismos reguladores eficaces, que aseguren que la cancha no está inclinada a favor de un grupo de jugadores. Cualquier arreglo ventajoso para alguna de las partes redundaría en última instancia en perjuicios para los consumidores.

Un efecto inmediato de la iniciativa, si se aprobara en sus términos, sería que los usuarios habrían de consumir energía cara y sucia, lo que atenta contra el interés público porque, por una parte, finalmente son los consumidores quienes de un modo u otro pagarían los mayores costos de la energía, ya sea por medio de tarifas más altas (y precios más elevados, porque las tarifas tendrían un efecto en el nivel general de precios, ya que la energía eléctrica es un insumo de todo el aparato productivo) o mediante impuestos, o con los recortes en rubros de gasto público, como educación, salud, seguridad o infraestructura, que tendrían que realizarse para cubrir los subsidios destinados a mantener bajas las tarifas eléctricas. Por otra parte, la iniciativa vulnera el derecho constitucional a un medio ambiente sano, al darle preferencia al uso de combustibles fósiles como fuentes de energía primaria.

En el ámbito internacional, la iniciativa tiene implicaciones importantes. Primero, relegar el desarrollo de las energías limpias haría que México no cumpliera las metas de descarbonización a que se comprometió, en el Acuerdo de París, para mitigar el calentamiento global; tampoco indica el rumbo hacia una matriz energética que prevea la sostenibilidad del crecimiento económico y una menor dependencia de las importaciones de gas. Segundo, se ampliaría la huella de carbono de la producción nacional, en un momento en el que los países desarrollados están buscando poner límites al contenido de carbono de sus importaciones. Tercero, las empresas mexicanas perderían competitividad en los mercados globales por el mayor costo de la energía; actualmente las tarifas eléctricas del sector industrial en México son 40% más altas que en Estados Unidos, de acuerdo con datos de la CRE y de la Energy Information Administration. Cuarto, la cancelación de contratos y permisos, establecida en la iniciativa, violaría el T-MEC, el cual contiene la reforma energética de 2013-4 y prevé disposiciones específicas para proteger la competencia y las inversiones en el sector energético, por lo que los inversionistas afectados podrían recurrir a los tribunales.

La propuesta del ejecutivo federal de cancelar los contratos y permisos vigentes con los generadores privados parece incomprensible. Si, como se vio anteriormente, éstos poseen 62% de la capacidad de generación, ¿qué pasaría al quedar sin efecto los contratos y permisos? La capacidad máxima de la CFE alcanzaría apenas 54% de la capacidad total. Tendría que efectuarse algún tipo de negociación para que los particulares siguieran operando. Pero en una perspectiva de mediano y largo plazos, el sector de la electricidad no sería atractivo para los inversionistas privados, pues sus negocios estarían sujetos a la discrecionalidad de la CFE respecto del despacho y el volumen y precio de su producción. A ello se suma la enorme incertidumbre que ha creado entre los inversionistas, en general, la decisión de presentar una iniciativa que cambia radicalmente las reglas del juego sin presentar argumentos sólidos para revertir una situación que se apegaba a la legalidad en cuanto que los procesos fueron transparentes y los contratos atendían a las normas. Dejar fuera de operación a las centrales privadas equivale, para todo efecto práctico, a una expropiación. La CFE tendría entonces que asumir una participación creciente de la producción total, pero además tendría que hacerlo a un costo mayor porque el despacho se habría modificado a favor de centrales con mayores costos de producción. Se ha estimado que el incremento ascendería a poco más de 60 mil millones de pesos por año, que tendrían que obtenerse de las tarifas o de fondos federales.

A esto debe añadirse que para mantener la generación de electricidad al ritmo de crecimiento de la demanda —que se supone generalmente es de 3% por año— se requeriría que la CFE invirtiera alrededor de 60 mil millones de pesos por año. De acuerdo con las cuentas públicas, el Presupuesto de Egresos de la Federación, 2021, y el Proyecto de Presupuesto de 2022, la inversión de la CFE en el período 2016-22 habría sido de sólo 29 mil millones de pesos anuales, en promedio. Es decir, en el escenario posreforma eléctrica, la CFE no es financieramente viable. La falta de recursos se reflejaría en el deterioro de la calidad de sus servicios, así como en la imposibilidad de suministrar energía suficiente para satisfacer la demanda, lo que inhibiría el crecimiento, especialmente en las regiones más afectadas por la falta de infraestructura. Hay poderosas razones por las que la reforma eléctrica del actual gobierno no debiera ser aprobada. No se aprecia que, en los términos en que fue turnada al Congreso, sea necesaria para corregir situaciones irregulares que pudieran existir como resultado de disposiciones aprobadas anteriormente. No incorpora nada que favorezca el interés público, el crecimiento del sector energético y de la economía, la eficiencia de la CFE, la seguridad energética, la transición energética, la protección al medio ambiente y la mitigación del cambio climático. E4

Investigador adjunto de Lawrence Klein (Premio Nobel 1980). Catedrático ITESM. Cargos directivos de alto nivel en los sectores público, privado y social de México, de la ONU y CEPAL. Gobernador de Coahuila, senador y, como diputado, presidente de la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública. Ha publicado libros y artículos sobre planeación en México, energía, crecimiento económico y equidad. (Texto publicado en el Boletín de la Academia Mexicana de Impacto Ambiental A. C., edición 69).

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